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政府主导项目筹资方法比较及对天津滨海新区的政策建议

   日期:2021-07-23     来源:www.fqssw.com    作者:未知    浏览:607    评论:0    
核心提示:1政府主导项目筹资方法比较1.1政府主导项目资金出处近况政府主导项目以公益性和基础性工程为主,包括能源系统、供排水系统、交通运输系统、邮电通讯系统、生态系统和防灾系统等,因其具备社会公益化、建设周期长、资金投入金额高、涉及单位多等特征,不可以完全依赖市场进行有效的资源配置,需要政府参与和主导。

1.2.1 BOT模式

BOT是Build Operate Transfer的英文缩写,是指政府部门通过特许权协议授权项目公司进行项目的筹资、设计、建造、经营和维护,在规定的特许期内向该项目的用户收取适合的成本,由此收购该项目的资金投入、经营、维护等本钱,并获得适当的回报,特许期满后项目公司将项目免费移交给政府。这种方法可以拓宽资金出处,降低政府财政负担,而且组织机构容易,政府部门和私人企业协调起来很容易,项目筹资的所有责任主要由项目公司承担,降低了政府部门借债和还本付息的责任,政府可以防止很多的项目风险。其存在的问题是项现在期需要较长期促进政府部门和私人企业磋商,资金投入方和贷款人需承担较大的风险,投标成本较高。

1政府主导项目筹资方法比较

1.2.3 TOT模式

TOT是Transfer Operate Transfer的简称,是指政府把已经投产运营的基础设施项目在肯定期限内的特许经营权移交给私人企业,通过在约按期限内的经营,私人企业收购全部资金投入、获得合理回报,待特许经营期满后,政府再将项目的所有权收回的一种投筹资模式。TOT模式只涉及到已建基础设施项目经营权的转移,没有产权、股权的出售,可以防止非必须的争执和纠纷。其最大优势在于在保证了政府对公共基础设施控制权的基础上,借助外资和国内私人企业资本盘活国有资产,达成国有资产的保值增值,有效降低了政府的财政重压。

1.2.2 PPP模式

PPP是Private Public Partnership的简称,是指政府部门通过政府采购的形式,与中标单位组成项目公司,进行项目的筹办、建设和经营工作。主要存在两种形式:一是以筹资为主要目的,通过借助私人资金投入满足基础设施建设的需要;二是提升基础设施的管理效率为主要目的,通过借助私人资金投入引入一流的技术、革新及管理经验。PPP的优势在于可以促进政府管理改革,政府可以达成筹资风险的转移;政府和私人企业一同参与项目建设运营,有益于充分借助私企先进技术和管理效率。其问题在于对于政府而言,确定合作公司有肯定困难程度,而且在合作中政府要负有肯定责任,增加了政府的风险负担;组织形式比较复杂,增加了管理上协调的困难程度,对参与方的管理水平有必须要求,而且怎么样设定项目的回报率是一个颇有争议的问题。

1.2.4 PFI模式

PFI是Private Finance Initiative的缩写,由英国政府1992年提出,在一些西方发达国家逐步兴起的一种新型基础设施资金投入、建设和运营管理模式。PFI项目筹资是对BOT项目筹资的优化,其方法是政府部门依据社会对基础设施的需要,提出需要建设的项目,通过招投标,由获得特许权的私人企业进行公共基础设施项目的建设与运营,并在特许期(一般为30年左右)结束时将项目完好地、无债务地归还给政府,私人企业则从政府部门或同意服务方收取成本以收购本钱的项目筹资方法。其与BOT筹资模式最大的不同在于PFI模式由私人企业参与或主导项目策略的拟定,方法更为灵活和高效。

2天津滨海新区基础设施建设及其筹资近况

2.1天津在滨海新区基础设施筹资中进行了积极探索与尝试

滨海新区1994年成立,2000年成立了新区管委会,2001 年成立了滨海新区投筹资进步局,同年由各区每年按财政收入的肯定比率筹资打造了“滨海新区建设进步资金”,为新区重点建设项目和塘沽、汉沽、大港三区域基础设施建设项目推行补助、贷款贴息、资金投入等支持。2004年各区参股组建了资本达1亿元的“滨海新区资金投入控股公司”,该公司创建以来融筹资金近 20亿元,进行了海河下游塘沽段 20平方公里区域的整体开发、新区中央大道、中心渔港等项目的前期工作。2005年天津政府与国家开发银行签订了《关于滨海新区基础建设贷款的开发性金融合作框架协议》,提出基础设施建设开发性金融的合作理念,国家开发银行在“十一五”期间向滨海新区基础设施建设累计提供约 500亿元政策性贷款。

天津及滨海区域固定资产和基础设施资金投入(单位:亿元)

近年来,滨海新区又成立了天津规划局滨海新区别局、土地和房子管理分局、环境保护分局,并将原新区管委会下属的规划建设局调整为建设局,专门负责基础设施建设的协调和运营监管等项工作。滨海新区已经初步构建起了以政府为主导,滨海新区基础设施建设资金投入公司、泰达资金投入控股公司、天保控股公司、塘沽、汉沽、大港等区属国有资金投入公司为框架的多层次筹资平台。这部分投筹资平台的打造,为新区广泛吸收社会资本参与基础设施建设奠定了最好的基础。

2.2天津滨海新区基础设施筹资过程中的失衡现象

依据滨海新区“十一五”规划纲要提出的目的,仅“十一五”时期的5年间,固定资产资金投入就要达到5,000亿元,其中基础设施建设资金投入达2,000亿元,分别等于建区以来12年累计资金投入的1.5倍和2.3倍。从2009年天津25家市级政府筹资平台的资金出处数据来看,财政资金、划拨土地、股权划转、规费注入及权益资本调增、项目收益转增、资产重估入账等方法是政府筹资平台的主要资金出处,分别占注册资本金的10.4%、21.7%、11.3%、0.7%和44.4%。从偿债资金出处看,担保人还款、财政预算安排、政府回购、项目收益分别占还款额的34.9%、17%、11.2%和3.8%。

可见建设资金出处主要还是源于政府投入,建设资金平衡主要依靠土地开发出让收益、税收返还及政府还款承诺,而政府性资金投入已形成的资产中,非常大比率是准公益性和公益性资产,变现的可能性和流动性较小。过于单一的筹资途径,加剧了政府承担的债务风险。

2.3基础设施建设投入致使天津财政负债比率超负荷

从2003年以来,天津文教体卫等社会事业资金投入正呈现不断萎缩的趋势,占政府资金投入比重已经由2003年最高峰时的近20%降低到2008年底的5.7%,其缘由在于政府资金投入过度集中于基础设施范围,这也使得资金投入收购期明显延长,无疑减少了资金用效率,增加了风险。国家发改委资金投入研究所有关课题组根据国际通行的规范负债率(债务余额与当年生产总值的比率)、债务率(债务余额与当年可支配财力的比率)、偿债率(还本付息额与当年可支配财力的比率)对天津政府性债务的规模、结构和安全性进行测算和评估。结果显示,2009年天津政府负债率为39.2%,债务率为310%,偿债率为31%(可支配财力按最大口径1000亿元计算),均大大超越国际和国内设定的警戒线(国际警戒线为负债率13%-16%,债务率为90%-120%,偿债率为10%)。假如按预计将来3年间每年可用于建设的财政性资金为660亿元左右计算,天津政府债务率和偿债率分别为475%和47.5%,超越警戒线更多一些。即便“十二五”期间政府投筹资平台借债和偿债平衡,不增添新债务,到2021年天津上述3个指标仍然超出警戒线(分别为17.2%、135%和13.5%)。2013年天津将迎来建设性资金投入债务的偿还高峰,此时的资金缺口将达到850亿元。

在滨海新区面临较大的基础设施建设重压,而天津财政又难以支撑债务负担加重的局势下,进一步优化滨海新区基础设施建设等政府主导项目的筹资方法是天津经济进一步加速进步的必经渠道。

3对天津滨海新区基础设施建设筹资方法的政策建议

3.1深化项目资金投入方法,拓宽筹资途径,提升筹资效率

滨海新区在建设过程中探索并试验了借助外资、BOT、PPP、集合信托等多种筹资方法和筹资途径,在有的项目上获得了最好的成效。如私人企业全方位参与海河外滩公园的建设和后期的管理与经营;新河污水处置厂和南排河污水处置厂建设中,全方位推行了私人企业的代建、代管、代运营;引进澳门中法水务公司对塘沽自来水公司实行改制,组建新的塘沽中法水务供水公司;大港区与天津环境保护科学研究院合作,引进社会资本,使用 BOT 方法资金投入建设污水处置厂等等。这部分项目筹资引入私人企业的参与,大大提升了资金的用效率,但相对于筹资总量而言比率过小。滨海新区应结合上述项目所获得的成功经验,达成政府主导项目筹资方法的多样化,经营项目和准经营项目应在项目初期拓展招投标,引入私人企业的可行性项目剖析,在运营过程中使用BOT、PFI等方法,减少政府财政资金的占用,使政府身份从实质建设者和经营者转化为真的的职能部门;对于非经营项目可使用与经营项目或准经营项目合建的方法,只有私人企业完成非经营项目的建设才能获得政府的支持,从而达成纯公共物品的项目筹资。

3.2优化政府职能,明确监管边界,防范信用风险

政府应积极支持私人企业参与基础设施建设项目,通过市场机制全方位评估合作伙伴对基础设施项目的建设及运营实力,择优确定合作伙伴。通过认真审核项目,打造一个合适项目进步的合理、科学、透明的程序,确定项目筹资的法律地位。同时还需要确定一种足够小心的承诺机制,保证国有资产的安全性,减少项目筹资的本钱,保证项目生产或运营的可持续性,让项目运营可以得到足够的收入,支付前期必要的资金投入本钱和运营过程中发生的相应本钱,允许合作企业获得适当的回报。政府要确定一个了解的职能边界,包括资产的边界和监管的边界,如市场准入的监管、价格方面的监管、常见服务的监管等,以效率监管作为有效监管的首要条件和保证。作为合同的一方,政府应在合同中确立相应的勉励机制,如支付机制、奖惩机制、风险分担机制等,促进私人企业可以保质保量地按时完成项目建设,并在经营过程中提供合同约定的规范服务,在特许期满后将项目完好的交还给区域政府,防止经营过程中非必须的信用风险。

3.3完善投筹资体制,加大金融支持,突出市场引导

投筹资体制进步相对落后、经济的进步需要得不到金筹资本足够支持、经济进步需要和金融进步相脱节的问题不只反映在滨海新区基础设施投筹资体制中,也是制约国内经济社会进步的最大瓶颈。通过引入私人企业的项目筹资方法主动推进市场建设和各项规范的健全,不只可以有效解决基础设施建设范围长期筹资的困境,同时在国内经济高速增长的背景下,也有益于充分发挥政府有哪些用途,使政府的投入获得更大的乘数效应和加速效应。积极拓展项目筹资,充分、有效地发挥政府的经济调节用途,对于加速滨海新区投筹资范围的市场和体制建设,为新区创造一个好的投筹资环境看上去极为迫切,这既是滨海新区基础设施投筹资体制改革的有益探索,也是革新投筹资体制的改革方向。

1.1政府主导项目资金出处近况

政府主导项目以公益性和基础性工程为主,包括能源系统、供排水系统、交通运输系统、邮电通讯系统、生态系统和防灾系统等,因其具备社会公益化、建设周期长、资金投入金额高、涉及单位多等特征,不可以完全依赖市场进行有效的资源配置,需要政府参与和主导。依据其经营特征的不同又可以具体分为经营性项目,包括收费高速公路、收费桥梁、收费隧道等;准经营性项目,包括轻轨、自来水厂、煤气厂、地铁、垃圾焚烧厂及医疗、文化、教育和体育等;非经营性项目,包括打开式城市道路、公园和公共绿化等。伴随城市经济的告诉进步,上述项目的建设水平直接决定着城市产业集聚效益和城市化进程的速度,也是城市可持续进步和现代化程度的要紧标志。

为满足经济进步需要,地方政府可以使用外国政府贷款、国际金融机构贷款、地方政府债券、产业资金投入基金、国内银行贷款、城投公司、土地出让筹资、资产证券化、国有产权买卖筹资、信托计划、筹资出租、公用事业特许经营、项目筹资等多种方法筹集基金,国内成功的案例包括世界银行为小浪底水利枢纽工程提供的长达35年的低息贷款,日本国际协力银行为哈尔滨政府何家沟改造和松浦污水处置厂等项目提供的74亿日元贷款,珠海高速、中集集团等项目的国外资产证券化等。

中国历年国家财政用于基本建设的支出(单位:万元)

现在政府主导项目面临着的主要问题是资金投入总量不足,尽管从国家统计局的数据来看,自1998年以来,国家财政中用于基本建设的支出飞速攀升,但相比建设需要依旧表现是财政投入资金不足,集资能力有限。

据联合国开发署的研究,进步中国家城市基础设施建设的资金投入通常应占GDP的3%到8%,占全社会固定资产总资金投入的10%到15%。按此标准计算,在“十一五”期间,国内城市公共基础设施建设需资金投入2-2.5万亿元,平均每年需资金投入4,000-5,000亿元,城市化水平每提升一个百分点,城市公共基础设施建设项目需资金投入2,600亿元。中国城市建设统计年鉴统计数据显示,现在城市公共基础设施建设总资金投入50%以上仍源于政府财政;且社会资金中93%的比率源于国内银行的贷款,其最后还债主体还是政府财政,而且这种债务依靠型的筹资方法使政府负债规模不断增大,现在债务负担过重已经成为很多地方政府亟待解决的问题,政府债务问题非常可能进一步风险到区域经济的稳定进步。

1.2引入私人企业参与的项目筹资方法

项目筹资始于上世纪30年代的美国油田开发项目,后来渐渐扩大范围,成为国际上开发建设的一种要紧的筹资方法,这种筹资方法一般以项目本身好的经营情况和项目建成、投入用后的现金流量作为还款保证来进行筹资。

 
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